四、建党初期中国共产党的人权话语 1921年7月中国共产党的成立，就是为了使中国人民摆脱压迫、建立民主政治、实现人的解放。

随着1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，转变政府职能成为国家改革的主题。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

【65】参见［美］乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890—1928）》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第203页。【11】［美］黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政税收》，阿风、许文继、倪玉平、徐卫东译，三联书店2001年版，第428页。2008年国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》具体指明了作为行政体制改革重点内容的四个分开：政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。邓小南：《祖宗之法———北宋前期政治述略》，三联书店2006年版。在1999年部门预算改革之前，我国原先的预算制度高度零散，无法形成并实施统一的财政政策，主要体现在：其一，公共财政政策制定权相当分散。

同时，建立议会制度，为民意代表监督公共财政提供制度化程序。然而，值得注意的是，虽然这些法律保障一定程度上制约了国家的集中性权力，但日常化的纳税人政治参与制度依然远非完善，中国的代议和选举制度尚难以形成对国家财政有力的民主问责。【53】参见［美］西达·斯考克波：《找回国家———当前研究的战略分析》，载［美］彼得·埃文斯、迪特里希·鲁施迈耶、西达·斯考克波主编：《找回国家》，方力维等译，三联书店2009年版，第21—22页。

【27】参见张静：《国家政权建设与乡村自治单位：问题与回顾》，《开放时代》2001年第9期，第9—12页。总之，贯穿新中国财政史的一条主线是，中央政府通过在国家和个人之间直接建立汲取关系，逐步渗透社会、提高汲取能力，从而建立了一套中央集权的公共财政体系，以支撑起国家建设和日益多元的政府职能，使其政策实施得到财政支持。同样，近年来预算改革在行政内部预算流程的改革层面阻力较小，预算能力较易得到快速提升。【28】  Michael Mann, States, War, and Capitalism: Studies in Political Sociology, Blackwell, 1988, p. 5. 【29】［美］弗兰西斯·福山：《政治秩序的起源———从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2014年版，第109—134页。

［美］王业键：《清代田赋刍论》，高风等译，人民出版社2008年版，第165页（认为在清朝的最后25年中，大多数省份的土地税收收入仅占整体土地产量的2％—4％）。【68】See Thomas P. Bernstein Xiaobo Lü,TaxationwithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,Cambridge University Press, 2003, p.244 【69】See Linda Chelan Li, Managing Government Finance, in David S.G. Goodman, ed., The Handbook of the Politics of China, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2015, p.139. 【70】参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第251—239页。

由于体制改革中的路径依赖效应，计划经济体制中许多国家机关的原有权力得以延续，因而除财政部外还有不少其他部门享有财政资金分配权，例如国家计划委员会（后于1998年和2003年分别更名为国家发展计划委员会、国家发展和改革委员会）和科技部。【2】马骏指出，决定国家征税机制的核心要素是对征税合同类型的选择，包税制是一种固定租金合同，而国家征税机关直接征收则是工资合同。他从职能分工引起的各群体之间相互依赖性来解释这一过程：职能分工的日趋细密导致人际关系愈发密切，相互间依赖于他人的服务和职能行使，在这种情况下，仅有利于少数人的利益分配机制变得愈加不可能，因此，垄断总是朝着有利于整个人际网络的方向上调整。阎步克：《政体类型学视角中的中国专制主义问题》，《北京大学学报》2012年第6期。

因此，在19世纪（甚至到20世纪初）以前，包税制是许多前现代国家所采用的主要征税机制。人大和审计机关的预算监督更为全面与实质化，各地的预算公开和参与式预算试验也使得政府的钱袋子受到直接民主的限制。另一方面，在部门预算改革后，各行政机关提供了本部门细化的预算，促使预算问责逐渐从行政内部问责扩展到政治与社会问责。【2】县衙只要向中央交足税赋中明文规定的部分，便可克扣余下部分留为己用，这一马克斯·韦伯称之为家产官僚制的特征刺激了县衙的高度商业化。

【66】 然而，在原有体制下，我国政府的职责范围无法在预算中得到清晰反映。【47】英国光荣革命后通过财政制度改革强化议会、限制王权，建立起此种承诺，参见Douglass C. North Barry R. Weingast, Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England, 49The Journal of Economic History 803, 815-819 (1989). 【48】马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第42页。

【71】李岚清：《健全和完善社会主义市场经济下的公共财政和税收体制》，《人民日报》2003年2月22日第2版。在帝制时代，国家的管辖范围往往止于县级（皇权不下县），而更基层的农村社会秩序则主要由地方精英（宗族与乡绅）依据乡约族规维持。

【24】同上书，第124—125页。这种分类方法难以清晰反映政府履行职能的情况，很多政府的重点工作支出如教育、农业、科技等散落于各类科目中，无法形成完整概念，造成外行看不懂、内行说不清。中央政府难以保证其日常运营开支，遑论满足现代行政国家日益增长的公共服务需求。【63】参见马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社2005年版，第119页。从激励机制上看，行政内部的理性化改革有利于领导者集中控制，因而相对容易。【42】1993年11月中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提及：把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制、按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改善和完善税收制度。

它是低调的，不会过分提高人们的期望值。天津财经大学财政学教授李炜光认为，公共财政改革，是当下推进改革的一个路径，而且还要看到，这已经是推进我国的政治体制改革了。

此外，纵向权力分配的模糊，也使上级政府易于下达无经费指令（unfunded mandates），将支出责任转嫁给下级政府，这又迫使基层政府在通过操纵混沌的预算外财政来弥补资金短缺。其中，一个关键环节是将政府与单位制的逐步剥离。

【10】国家的正式收入很低，未能建立起有效的公共财政制度，其最值得注意的特点是它的被动性，几乎没有中央计划，【11】以致难以提供基本的公共服务。【7】虽然这些尝试并不成功，但是旧制度留下了一个县级以下政府的基本网络：在县和村庄之间建立了乡一级行政单位。

就农业剩余而言，在20世纪50年代的土地改革和农业集体化运动之后，新中国终于实现了前代中央政府未能达到的目标。【58】参见［德］韦伯：《中国的宗教宗教与世界》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第448—460页。【66】［美］乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890—1928）》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第1—116页。注释: 【1】参见葛兆光：《古代中国社会与文化十讲》，清华大学出版社2002年版，第39页。

【4】参见［美］王业键：《清代田赋刍论》，高风等译，人民出版社2008年版，第43页。【63】 而在新绩效预算阶段，则重新赋予基层部门高度的支出决策自主权，核心预算机关的控制对象从支出的具体项目转向了绩效产出、公共服务的质量（即上述第三个因素服务／运作效率），但这一放权过程有很大风险，因而应以将法治根植于公共管理制度为前提条件。

行政首长能更高效地控制整个官僚体制，但也更明确地成为民主问责的对象，为其政策统一承担政治责任。瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社2003年版，第三、四章

从立法、法律适用和法律效力争议处理三个层面理解宪法和部门法的关系是最为恰当的路径，与其对应的宪法和部门法三重关系说当然也可以成立。[8]张翔：《对陈景辉教授〈宪法的性质〉的初步回应》，载中国法律评论微信公众号，2021年3月26日。

在多数情况下，由于宪法作为最高法的抽象性，通过部门法实施宪法就成为宪法和实践对接的重要步骤。宪法中的某些规范，特别是自由权规范，并不必然需要具体化。[18]陈文从宪法具体化的可能性推出部门法只是可省略的中间环节的必然性，逻辑上存在问题。[23]陈文认为：仅就实在法命题而言，合宪性审查应无疑问，因为它完美匹配实在法命题的第一组。

仅从作为法律环境的宪法这一标题而言，其似乎是对宪法和法律或者宪法和部门法关系的回答，阐述了宪法和部门法的某种关系形态。第1项特征描述了宪法作为组织法的含义。

就程序机制而言，最高法通过司法化的程序而实现。[2]同时，由于陈文否认合宪性解释作为宪法和部门法关系形态的独立性，宪法具体化就成为了陈文的主要批评对象。

对于宪法是二阶规则中的哪一种，陈文并未说明。陈文关于价值命题这部分论述的标题——作为法律环境的宪法已经对此给予了清晰地展示。